引 言

      2015年8月18日，國家旅游局局長李金早在全國鄉(xiāng)村旅游提升與旅游扶貧推進會議上，向參會代表印發(fā)了署名文章《開明開放開拓，迎接中國“旅游+”新時代》，重申旅游業(yè)的跨行業(yè)特點，直指已經來臨的旅游業(yè)新時代。似乎是對“旅游+”說法的立即響應，8月28日國家旅游局宣布成立中國旅游智庫，一舉突破原有研究格局，邀請大量跨界專家擔任首批智庫專家委員?！奥糜?”具有深厚的學理基礎，符合中國進入服務業(yè)引領的新型城鎮(zhèn)化新形勢，對很多地方政府的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇旅游型城鎮(zhèn)化道路，將會產生廣泛而深遠的影響。

一、“旅游+”的學理基礎

      旅游業(yè)一直被看作是一個范圍廣、帶動性強的產業(yè)。旅游活動作為旅游產業(yè)的基礎，從學術研究特點看具有多學科、跨學科特點；從產業(yè)分類看具有跨部門、跨行業(yè)特點。對此，《旅游學刊》曾經刊發(fā)過《旅游系統(tǒng)：對旅游活動與旅游科學的一種解釋》（吳必虎，1998）一文，指出應當用“旅游系統(tǒng)”來解釋旅游活動與旅游科學的跨行業(yè)、多學科性質。從旅游活動的經濟性質來看，旅游業(yè)的產業(yè)關聯(lián)度非常大，與許多其它行業(yè)的發(fā)展密切相關。旅游業(yè)的發(fā)展，不僅直接給航空、鐵路、公路等交通部門，旅館飯店、餐廳飲食服務、商業(yè)網點、景區(qū)景點等帶來客源和市場，而且間接地帶動和影響了農林牧副漁、城市建設、加工制造、文化體育等行業(yè)的發(fā)展，甚至可能衍生出一些新的行業(yè)。凡是符合滿足人們旅游需求的旅游產品、旅游消費和旅游供給都可以納入旅游產業(yè)的范疇。

      世界旅游組織1995年曾經建議用“旅游活動國際標準分類（SICTA，Standard International Classification of Tourist Activity）”將旅游活動劃分為完全屬于旅游業(yè)的產業(yè)部門和部分涉及旅游業(yè)的部門兩種情況。這些活動在各行業(yè)中廣泛分布，其中集中分布于批發(fā)、零售業(yè)；飯店和餐館業(yè)；交通、倉儲和通訊業(yè)；不動產、承租及經濟活動、公共管理、其它社團、社會及個人服務等商業(yè)性行業(yè)或非商業(yè)性行業(yè)中。與旅游直接相關的產業(yè)類型有70多個，間接相關的甚至達140-150多個。2001年，世界旅游組織、經合組織、歐盟統(tǒng)計局等組織聯(lián)合發(fā)布了《旅游衛(wèi)星賬戶：推薦方法框架》（TSA：RMF），按照與旅游活動的關聯(lián)程度將旅游業(yè)分為旅游特征產業(yè)、旅游相關產業(yè)和其他產業(yè)，作為全球統(tǒng)一的旅游產業(yè)統(tǒng)計標準。其中旅游特征產業(yè)包括一般飯店業(yè)、旅行社業(yè)、交通業(yè)、文化設施、休閑娛樂業(yè)等；旅游相關產業(yè)包括紀念品銷售等零售業(yè)；其他產業(yè)指與旅游業(yè)關聯(lián)很不明顯，但旅游者需要購買這類產品的產業(yè)，如飲用水、汽油等。國家統(tǒng)計局于2015年8月6日出臺的《國家旅游及相關產業(yè)統(tǒng)計分類（2015）》，也將旅游產業(yè)分為旅游業(yè)和旅游相關產業(yè)兩大部分，其中旅游業(yè)是直接為游客提供出行、住宿、餐飲、游覽、購物、娛樂等服務活動的集合（包括7大類21中類小類）；旅游相關產業(yè)是為游客出行提供旅游輔助服務和政府旅游管理服務等活動的集合（包括2大類6中類19小類）。盡管遺漏了旅游規(guī)劃咨詢行業(yè)，仍不失為國家統(tǒng)計部門正式認可的旅游跨行業(yè)產業(yè)分類。

      隨著旅游業(yè)高關聯(lián)性逐步為人們所了解和重視，各行各業(yè)開始將旅游發(fā)展視為自身不可分割的產業(yè)板塊，最明顯的是房地產業(yè)和IT互聯(lián)網產業(yè)對旅游業(yè)的接納。房地產業(yè)在經歷單純的住宅地產、融合商業(yè)辦公與酒店打造城市綜合體后，開始結合旅游與文化打造城市文旅綜合體，結合度假旅游打造度假休閑目的地。IT互聯(lián)網產業(yè)則積極接納旅游業(yè)，發(fā)展出旅游在線代理商OTA幾大巨頭，深刻改變了旅游業(yè)的交易方式，再造了全新的旅游產業(yè)生態(tài)，延長了旅游產業(yè)的縱深鏈條。

二、“旅游+”的政策基礎

      “旅游+”因應中國的時代機遇而生。經過改革開放30多年的發(fā)展，中國初步完成工業(yè)化，東部發(fā)達地區(qū)進入了后工業(yè)化發(fā)展階段。生態(tài)環(huán)境質量受到空前重視，城市競爭力逐步轉向產業(yè)結構騰籠換鳥領域。在此宏觀政策背景下，以旅游業(yè)為龍頭的服務業(yè)逐步走到新四化的排頭兵行列。“旅游+”，充分契合了這一時代發(fā)展要求。

      過去30多年，中國工業(yè)化和城市化發(fā)展突飛猛進，但舊式的發(fā)展路徑，也帶來了突出的問題：城鎮(zhèn)化過度依賴工業(yè)化；工業(yè)化過程太野蠻；土地城市化快于人口城市化；城市缺乏充分吸納就業(yè)的能力。嚴重的資源環(huán)境問題，揭示出中國過去三十多年發(fā)展模式正面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要建設美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，要傳承文化，尊重自然，建設美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓城市融入大自然。在“工業(yè)化”之外和“工業(yè)化”之后，需要更新型的經濟增長模式，選擇之一就是大力培育行業(yè)關聯(lián)性極強的旅游業(yè)。

      中國經濟結構正在經歷著第二產業(yè)占主導向第三產業(yè)的轉變。2013年，中國第三產業(yè)增加值首次超過第二產業(yè)。2014年中國GDP為63.6萬億元，第三產業(yè)占GDP比重達到了48.2%，超出第二產業(yè)3萬億元。旅游服務業(yè)是勞動力密集型產業(yè)，可以大量吸納中低教育水平的新市民就業(yè)，解決社會的就業(yè)問題。在可以預見的未來，隨著我國整體邁入休閑社會，旅游、休閑與娛樂產業(yè)，將會占有過半就業(yè)機會與GDP份額。

三、“旅游+”支持地方改變發(fā)展途徑

      除了在中央政府層面厘清認識，“旅游+”還需要地方實踐的緊密配合。重化工業(yè)負面成本、土地財政被抑制、交通基礎設施大面積改善，一拒一迎，地方政府紛紛選擇建設旅游目的地作為當?shù)氐囊粭l治理捷徑，全域旅游漸成地方主官新認識。

      前不久的天津濱海新區(qū)?；繁ㄊ录瑢⒅鼗I(yè)的負面影響推到頂峰。政府和民眾從單純關注GDP轉向了更切身的人類福祉——健康與可持續(xù)發(fā)展。旅游業(yè)作為服務業(yè)的龍頭，通過環(huán)境友好型的旅游投資與消費，推動“旅游導向型城鎮(zhèn)化”和“旅游導向型鄉(xiāng)村現(xiàn)代化”。2012年以來，中國經濟進入新常態(tài)，從保持了30年的高速增長轉向中速穩(wěn)定增長。各大城市的土地出讓速度降低，相關財政收入減少。各地政府從依賴“土地財政”轉變?yōu)榻洜I城市，旅游項目是典型的中長期經營項目，具有極強的公共屬性，能夠創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流、大規(guī)模就業(yè)崗位、同時提升自身和周邊土地價值。旅游業(yè)正好符合政府土地財政被抑制，必須經營城市的產業(yè)需求。

      有拒更有迎，連續(xù)多年的政府強力投資為全國性的交通基礎設施大面積改善、促進中遠程旅游目的地建設，創(chuàng)造了舉世矚目的條件。中國高鐵運營里程已經達到1.6萬公里，未來10年還會竣工1萬公里，基本實現(xiàn)“市市通高鐵”，旅游業(yè)常說的“2小時出游半徑”從原來的200公里拓展到600公里。中西部地區(qū)支線機場的建設極大縮短了旅游資源富集區(qū)與東部客源市場的距離，通行時間從10個小時以上縮短到3個小時以內。

      發(fā)展旅游業(yè)成為地方政府區(qū)域發(fā)展政策的優(yōu)先選擇。對于地方政府而言，以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務業(yè)，門檻易入，是最容易發(fā)展也是最具前景的產業(yè)。旅游產業(yè)具有極強的帶動效應，能夠很好解決新型城鎮(zhèn)化和農民就地就業(yè)的問題；旅游業(yè)將會成為地方第三產業(yè)發(fā)展的引擎，逐步扭轉二產比重過高的現(xiàn)狀，推動地方產業(yè)結構向著更健康、更優(yōu)化的方向不斷演進。目的地建設，需要地方政府發(fā)揮“旅游+”的跨部門融合作用，力推多規(guī)合一，打造全域旅游。旅游全域化，響應了觀光益智旅游、休閑度假旅游和商務會展旅游全面發(fā)展條件下對旅游目的地的生態(tài)環(huán)境、基礎設施、旅游吸引物、法規(guī)政策、公共服務和安全舒適的整體要求，是一個城市或一個區(qū)域目的地內以政府為主導、全社會共同參與的綜合治理目標，也是外來旅游者在該目的地內獲得的各方面服務與體驗的全面滿意目標。沒有“旅游+”，就很難實現(xiàn)全域旅游。

      一些地方已經在實踐“旅游+”的治理行動。在最新的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中，北京終于痛下決心去掉了“經濟中心”這一帽子。旅游業(yè)作為高端服務業(yè)的龍頭，是唯一能夠在北京四中心當中起到“合縱連橫”作用的產業(yè)。無論是政治中心、文化中心，還是國際交往中心和科技創(chuàng)新中心都與旅游業(yè)有著密切關系。旅游+政治，對內可以讓旅游成為塑造國民意識形態(tài)和國家形象的教化工具，對外可以讓旅游成為改善國家關系的潤滑劑；旅游+文化，可以形成文旅雙鏈條發(fā)展模式，以文促旅，以旅促文，二者互動發(fā)展，和諧共生；旅游+國際交往，可以讓旅游成為國際戰(zhàn)略的先行者和開拓者，以旅游為紐帶，啟動并推進中國的國際戰(zhàn)略；旅游+科技創(chuàng)新，可以催生新的經濟形態(tài)，響應國家“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的戰(zhàn)略?？梢哉f，“旅游+”是北京“四中心”定位的融合力與帶動力，能夠將“四中心”定位中所關聯(lián)的各類經濟活動、文化活動和政治活動連接起來，起到提綱契領的作用。

四、“旅游+”的“法治”要求

      毋庸諱言，李金早是一位頗有個人魅力和領導魄力的行業(yè)主官，觀察其并不算長的上任時間里，已經連續(xù)拋出一系列引起行業(yè)震動的觀點和行動，發(fā)表署名文章《旅游要發(fā)展，廁所要革命》和《“旅游+”新時代》，引發(fā)朝野震動。履職以來，推動國務院及多個相關部委出臺旅游發(fā)展相關文件，其中包括影響巨大的《國務院關于促進旅游投資與消費的意見》和《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》及任務分解表。但是這里我們想更加強調的是，推動“旅游+”，需要一系列的法律、制度的配套支持。而恰恰在這一點上，我們面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和巨大的困難。

      “旅游+”涉及多部門、跨行業(yè)，一部《旅游法》，僅僅解決了其中最為基礎的立法支持和旅游行政授權。但多年來部門利益主導下形成的法規(guī)體系顯然難以滿足“旅游+”所期待的制度要求，與旅游業(yè)健康發(fā)展要求不符、過時的法規(guī)比比皆是，需要協(xié)調各方利益，積極完善涉旅法規(guī)。略舉數(shù)例，便可理解要實現(xiàn)改革紅利殊為不易。

      中國人均收入水平已經達到普遍的休閑度假需求，作為度假旅游目的地建設所必須的高爾夫、娛樂主題公園，面臨的卻是被妖魔化。放眼全球，世界知名度假勝地，都離不開高爾夫產品的開發(fā)。日本的人均耕地及用地現(xiàn)狀比我國更加嚴峻，但日本每十萬人中擁有的高爾夫球洞數(shù)量比我國高出許多倍。解決這一困境的焦點在于高爾夫球場究竟該為誰而建，避免被房地產化。主題公園作為休閑度假娛樂旅游產品，卻無端受到有關部委的限制政策，2011年8月5日國家發(fā)改委牽頭發(fā)布《關于暫停新開工建設主題公園項目的通知》，旅游產品不經過國家旅游局而出臺限制政策，有關部委也是醉了。 

      購物旅游需要國家相關政策的支持。伴隨著中國經濟的發(fā)展，2014年中國出境人數(shù)達1.2億人次，旅游花費達1400億美元。在國人購買力持續(xù)上升的驅動下，中國應該打造更多購物特區(qū)，出臺相關政策支持，以跟海外同樣的價格優(yōu)勢建設購物天堂。購物旅游的發(fā)展不僅有利于滿足國人日益增長的旅游消費需求，也有利于解決“海外購物，中國制造”的尷尬境地，消除所謂“旅游貿易逆差”，更有利于消費資本在國內市場的合理分配。

      鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要土地確權、權益流動的頂層支持。土地確權是鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化繞不過的難題。土地確權中，土地承包經營權確權登記頒證已經取得廣泛成果，但宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證進展緩慢。土地確權，有利于農業(yè)經濟的投資者、管理者、經營者，從而有助于農業(yè)的進步和農村經濟的發(fā)展。2015年8月10日，國務院印發(fā)《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》。確定推進農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權（“兩權”）抵押貸款試點工作。賦予“兩權”抵押融資功能，盤活農民土地用益物權的財產屬性。一旦試點成熟向全國推廣，“兩權”可以成為全國農民的財產，取得土地作為可交換資產的各種權益，極大推動鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。

作者：吳必虎、朱虹

來源：中國旅游報