近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下稱《意見》），這是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的重要舉措。那么這三條控制線如何納入國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理？與旅游規(guī)劃有什么關(guān)系？

三條線如何納入空間規(guī)劃

空間規(guī)劃中常說的“三條線”是生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

《意見》明確提出"通過加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)守三條控制線"。要求按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的要求，根據(jù)國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)在三條控制線劃定落實(shí)中的差異化職責(zé)，重點(diǎn)在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，納入全國(guó)統(tǒng)一、多規(guī)合一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成一張底圖，實(shí)行嚴(yán)格管控。

三條控制線是國(guó)土空間用途管制的基本依據(jù)，

1、涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報(bào)國(guó)務(wù)院審批；

2、對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，由省級(jí)政府制定具體監(jiān)管辦法；

3、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整的，報(bào)國(guó)土空間規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)審批。

旅游規(guī)劃如何契入？

《意見》統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，協(xié)同優(yōu)化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間格局，堅(jiān)持的原則之一是堅(jiān)持以人民為中心，適應(yīng)人民群眾對(duì)國(guó)土空間日趨豐富多元、復(fù)雜多樣需求，統(tǒng)籌安排好三條控制線，制定差別化的管控要求，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

優(yōu)質(zhì)旅游滿足人民的美好生活需要，優(yōu)質(zhì)的旅游項(xiàng)目需要旅游規(guī)劃。今年7月，中央深改委第九次會(huì)議指出要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃，堅(jiān)持保護(hù)第一、傳承優(yōu)先，對(duì)各類文物本體及環(huán)境實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)和管控，合理保存?zhèn)鹘y(tǒng)文化生態(tài)，適度發(fā)展文化旅游、特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌所有空間規(guī)劃，是空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，專項(xiàng)規(guī)劃都要與其相一致。旅游規(guī)劃在規(guī)劃體系里屬于專項(xiàng)規(guī)劃。旅游規(guī)劃有自己的特點(diǎn)，既有計(jì)劃性，也有市場(chǎng)性；既有空間，也有項(xiàng)目、投資等，自成系統(tǒng)。旅游規(guī)劃中的旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)、定位、策劃等，是要落實(shí)在空間上的，旅游規(guī)劃要納入空間規(guī)劃系列之中，應(yīng)在區(qū)域主導(dǎo)功能劃分時(shí)，主動(dòng)對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃。

如何解決銜接困難

目前三條控制線劃定與旅游規(guī)劃銜接不夠，存在空間沖突，導(dǎo)致部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落地存在困難。

從旅游規(guī)劃層面看，旅游規(guī)劃需要重點(diǎn)研究如何結(jié)合。旅游規(guī)劃最常出現(xiàn)的困難或問題是，在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)開發(fā)旅游時(shí)，所占空間如何與空間規(guī)劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分，但有時(shí)是深入腹地的，這就需要旅游規(guī)劃提前做出來。只有提前做了，其他部門在做風(fēng)景名勝區(qū)或自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃時(shí)，才知道有這樣一個(gè)問題需要與旅游部門協(xié)調(diào)。這就需要在國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架的指導(dǎo)下，對(duì)旅游規(guī)劃體系進(jìn)行系統(tǒng)、全面、深入的研究，努力構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、完善、適用的旅游專項(xiàng)規(guī)劃全新框架，以提高旅游規(guī)劃的整體水平。

從空間規(guī)劃層面看，堅(jiān)持自上而下、上下結(jié)合，通過國(guó)土空間規(guī)劃做好統(tǒng)籌銜接，協(xié)調(diào)好三條控制線和相關(guān)規(guī)劃空間邊界的關(guān)系。

當(dāng)三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，采取以下處理規(guī)則：一是強(qiáng)化底線約束，體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先。生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，堅(jiān)持應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。二是明確調(diào)入調(diào)出規(guī)則。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。

編輯整理 | 大地風(fēng)景文旅集團(tuán)

素材來源 | 自然資源部、中國(guó)自然資源報(bào)社、中國(guó)旅游報(bào)

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