吃不起的“天價(jià)”蝦，付不起的“天價(jià)”藥、惹不起的“黑導(dǎo)游”、買不夠的“強(qiáng)制購物”……旅游市場失范，游客權(quán)益被侵害，很多現(xiàn)象已經(jīng)突破了人類的道德底線，成為違法行為，然而種種違法失信行為甚至被認(rèn)為成行業(yè)潛規(guī)則，已經(jīng)見怪不怪，足以暴露旅游市場有多亂，木桶短板效應(yīng)也逐漸表現(xiàn)出來。而這個關(guān)乎旅游業(yè)生命力，關(guān)于游客出行的真實(shí)感受，關(guān)乎從業(yè)者眼前和長遠(yuǎn)利益，關(guān)乎政府與行業(yè)形象的市場又該如何治理？問題的嚴(yán)重性讓管理者不得不運(yùn)用“底線思維”、“問題導(dǎo)向”來尋求良藥，利用“倒逼機(jī)制”，規(guī)范市場秩序。

一、國外旅游警察提供全方位服務(wù)

早在1929年為了維護(hù)雅典衛(wèi)城內(nèi)外的法律和秩序、調(diào)解游客與當(dāng)?shù)厝酥g的糾紛以及幫助樹立希臘的國際形象，希臘當(dāng)局設(shè)立了旅游警察，受到國內(nèi)外游客的高度評價(jià)，從而推廣至希臘全國，旅游警察成為希臘文明旅游的守護(hù)神。

現(xiàn)在世界上已有很多國家和地區(qū)都設(shè)立了旅游警察，如泰國、阿根廷、俄羅斯、埃及、夏威夷等。同時為了保障能夠切實(shí)為游客提供各種服務(wù)，對旅游警察的選拔顯得特別的嚴(yán)格，在普通警察要求的基礎(chǔ)上，要必須會外語、掌握旅游線路及本國歷史文化等，甚至要求掌握為游客解決問題的基本技巧。

經(jīng)過幾十年發(fā)展，旅游警察的職責(zé)也被不斷的豐富，通常會為游客指路、登記物品遺失、充當(dāng)攝影師、模特等，但一旦遇到敲詐勒索、強(qiáng)制購物、黑導(dǎo)游，甚至人身安全，突發(fā)事件等，他們就會馬上介入解決。

二、我國治理旅游市場新氣象

1.國家旅游局

（1）《旅游法》

自2013年實(shí)施《中華人民共和國旅游法》以來，國家旅游局以各種形式頒布了一系列文件對旅游市場進(jìn)行治理。《旅游法》則對此明確規(guī)定了旅行社經(jīng)營的“五不得”：不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動，不得誘騙旅游者，不得通過安排旅游者購物或另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)?shù)姆绞将@得利益，不得指定具體的購物場所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。對導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)也明確規(guī)定“四不得”：不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù)，不得擅自變更旅游行程或中止服務(wù)活動，不得向旅游者索取小費(fèi)等，不得誘導(dǎo)、欺騙、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。旅行社違反“本法第三十五條規(guī)定的，由旅游主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，責(zé)令停業(yè)整頓，并處3萬元以上30萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，沒收違法所得，處2000元以上2萬元以下罰款，并暫扣或者吊銷導(dǎo)游證、領(lǐng)隊(duì)證”。

（2）其他規(guī)定及規(guī)范性文件

2014—2015年期間國家旅游局近20次發(fā)布相應(yīng)文件提及旅游市場整治，不斷加大對旅行社行為規(guī)范和違法違規(guī)行為的處罰力度。

2014年8月，《治理市場秩序促進(jìn)旅游發(fā)展昆明共識》（〔2014〕155號）就建立旅游客源地和目的地共同治理機(jī)制，理順導(dǎo)游體制加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，旅游主管部門優(yōu)化行政服務(wù)，強(qiáng)化市場監(jiān)管等問題達(dá)成共識。

10月，《治理旅游市場秩序，提升文明旅游素質(zhì)常州共識》強(qiáng)調(diào)徹底摒棄“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、“低報(bào)價(jià)，高回扣”、“組團(tuán)賣團(tuán)”的經(jīng)營方式，轉(zhuǎn)變旅行社經(jīng)營模式，建立誠信經(jīng)營體系，理順導(dǎo)游體制加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)以合同樹品牌。

2015年2月，國家旅游局決定開展依法治理旅游市場秩序三年行動，依法打擊旅游市場中的違法違規(guī)現(xiàn)象，維護(hù)旅游市場秩序，保護(hù)合法經(jīng)營旅游企業(yè)、旅游從業(yè)人員和旅游者的權(quán)益。

2月，制定了《旅游服務(wù)質(zhì)量“萬名社會監(jiān)督員”工作方案》和《旅游服務(wù)質(zhì)量社會監(jiān)督員職責(zé)和工作辦法（試行）》，加強(qiáng)社會監(jiān)督功能，完善全社會共同參與的旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。

3月，《全國旅游市場秩序綜合水平指數(shù)工作方案》（試行）擬于發(fā)布全國部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）旅游市場秩序綜合水平指數(shù)，探索通過發(fā)揮社會監(jiān)督作用解決旅游市場秩序問題的新途徑。

4月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游行業(yè)文明旅游工作的指導(dǎo)意見》（﹝2015﹞42號）倡導(dǎo)旅游行業(yè)文明，促進(jìn)文明旅游。

7月，《旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息管理辦法（試行）》規(guī)定“旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰”等七種情形時應(yīng)信息公開，建立旅游企業(yè)黑名單制度，并公布了首批旅游經(jīng)營服務(wù)“黑名單”，從需求端倒逼旅游經(jīng)營者自我檢討、自我反省。

9月，《國家旅游局關(guān)于打擊旅游活動中欺騙、強(qiáng)制購物行為的意見》（〔2015〕217號）首次認(rèn)定了什么是“欺騙、強(qiáng)制旅游購物”行為，制定了相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)；

9月，《國家旅游局關(guān)于打擊組織“不合理低價(jià)游”的意見》（〔2015〕218號）首次認(rèn)定了“不合理低價(jià)游”行為，對各地旅游局委打擊不合理低價(jià)游提出了具體要求。

7月和9月，分別發(fā)布“旅游服務(wù)警示”《規(guī)避陷阱，理性出行》、《警惕形式多樣的低價(jià)旅游團(tuán)》提醒旅游者，開通“12301”熱線，受理游客投訴；

除此之外，還配合舉辦了一系列活動加強(qiáng)法制宣傳，如評選“最美導(dǎo)游”、“旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)桿單位”、“文明旅游百日百題”有獎競答”等。

2.香港：擬設(shè)旅游監(jiān)管局規(guī)范旅游市場

內(nèi)地游客在香港因購物問題被毆致死后，香港特區(qū)政府非常重視，推出了六項(xiàng)措施：要求本地接待旅行社向香港旅游業(yè)議會提供團(tuán)友及領(lǐng)隊(duì)名單，供旅游業(yè)議會抽查；海關(guān)將加強(qiáng)巡查店鋪及執(zhí)法，并向旅客派發(fā)有關(guān)保障消費(fèi)者的傳單；旅游業(yè)議會將抽查香港接待旅行社與內(nèi)地組團(tuán)社之間的合同，打擊業(yè)界以低于服務(wù)成本的價(jià)格接待內(nèi)地團(tuán)；海關(guān)設(shè)立誠信購物計(jì)劃，并邀請相關(guān)店鋪參加；商討在符合競爭法的前提下，向消費(fèi)者提供招待內(nèi)地旅游團(tuán)服務(wù)成本的資訊，提高市場透明度；加強(qiáng)與內(nèi)地旅游部門的合作等。這些措施已得到了相關(guān)部門的積極支持，商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局將與旅游業(yè)議會緊密聯(lián)系，確保盡快落實(shí)。

3.三亞：旅游警察支隊(duì)出現(xiàn)成效

三亞旅游市場亂象早已臭名昭著，尤其在旅游黃金周期間，常常成為游客和各大媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，不僅影響了三亞旅游的形象，而且阻礙了三亞的城市發(fā)展，城市形象塑。為了徹底解決這一問題，三亞旅游市場建設(shè)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，在旅游巡回法庭的基礎(chǔ)上，成立了旅游警察支隊(duì)，下設(shè)綜合保障大隊(duì)、偵查大隊(duì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)大隊(duì)、市場秩序管理大隊(duì)等開展具體工作。

旅游警察支隊(duì)是為了維護(hù)旅游市場秩序和旅游治安環(huán)境而專職設(shè)立的，負(fù)責(zé)辦理社會影響重大、涉及侵害旅游活動參與者人身和財(cái)產(chǎn)安全的違法犯罪案件；聯(lián)合旅游、工商、交通等部門開展聯(lián)合執(zhí)法，打擊破壞旅游市場秩序的強(qiáng)買強(qiáng)賣、銷售假冒、偽劣商品、非法經(jīng)營、詐騙、強(qiáng)迫交易、商業(yè)賄賂等違法犯罪案件；依法監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)各景區(qū)景點(diǎn)的內(nèi)部安全保衛(wèi)工作；接受游客的報(bào)警、求助，指導(dǎo)各派出所對轄區(qū)內(nèi)的景區(qū)景點(diǎn)開展秩序維護(hù)、巡邏防范、服務(wù)游客等工作。

目前，三亞旅游警察支隊(duì)僅有7名警察，平均年齡35歲，刑警出身，有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)。正因?yàn)槿绱?，這支隊(duì)伍自10月10日成立以來，聯(lián)合旅游、工商、交通等職能部門，已查處案件30起，行政拘留30人，罰款5000元，包括最讓人頭疼的餐飲強(qiáng)買強(qiáng)賣、黑導(dǎo)游等頑疾，獲得大眾點(diǎn)贊。

4.桂林：將設(shè)旅游警察，建旅游巡回法庭

針對桂林山水“搶錢一日游”等旅游市場亂象，10月23日桂林市決定設(shè)立桂林旅游警察支隊(duì)、旅游巡回法庭，并在全市范圍內(nèi)開展為期3個月的旅游秩序大整治行動。

《桂林市旅游市場秩序整治大行動工作方案》主要包括“十大行動”：“不合理低價(jià)游”整治行動、“欺騙、強(qiáng)制旅游購物”行為整治行動、“一日游”市場整治行動、旅游景區(qū)游覽秩序整治行動、旅游交通秩序整治行動、凈化旅游環(huán)境整治行動、旅游宣傳廣告整治行動、旅游購物環(huán)境整治行動、涉旅餐飲場所規(guī)范整治行動、旅游從業(yè)人員規(guī)范管理行動。并對漓江景區(qū)、遇龍河景區(qū)游覽秩序展開專項(xiàng)整治。

旅游警察支隊(duì)的職責(zé)就是維護(hù)桂林市旅游市場秩序和旅游治安環(huán)境。通過“多部門聯(lián)勤聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法”， 實(shí)現(xiàn)“行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法無縫銜接”，對旅游市場實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管，形成旅游執(zhí)法的常態(tài)機(jī)制。同時，組建旅游巡回法庭，簡化法務(wù)程序，解決旅游過程中發(fā)生的旅游服務(wù)合同、人身損害、財(cái)產(chǎn)損害等糾紛案件。

此外，針對比較突出的問題，成立了20個暗訪組，對不合理低價(jià)游、欺騙、強(qiáng)制旅游購物和凈化旅游環(huán)境整治行動進(jìn)行暗訪，并對不良信息企業(yè)進(jìn)行公示。

5.山東：旅游服務(wù)質(zhì)量社會監(jiān)督員+##綜合監(jiān)管機(jī)制+投訴首問責(zé)任制

十一期間，“青島38元大蝦”事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，有人認(rèn)為“38元”毀了山東“幾個億”打造出來的旅游形象。事發(fā)后，山東省各部門積極回應(yīng)，讓地方部門通過電話向兩名涉事游客道歉，邀請他們擔(dān)任山東旅游服務(wù)質(zhì)量社會監(jiān)督員。同時加大全省旅游市場監(jiān)管力度，實(shí)施三項(xiàng)措施，一是舉一反三，集中一個月時間整頓旅游市場秩序，嚴(yán)厲查處各類違法違規(guī)行為；二是完善旅游綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，建立健全省、市、縣##旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制；三是建立完善旅游投訴受理轉(zhuǎn)辦機(jī)制，實(shí)行首問負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)旅游投訴轉(zhuǎn)辦無縫隙對接。

6. 云南：接受全社會監(jiān)督，盡快設(shè)立旅游警察

云南一直都是“低價(jià)團(tuán)”的重災(zāi)區(qū)，強(qiáng)制購物、黑導(dǎo)游頻頻被爆，為了重挽旅游形象，云南省決心對全省旅游市場集中整治，以鐵腕政策，對旅游市場中存在的違法違規(guī)行為堅(jiān)持嚴(yán)厲打擊，發(fā)現(xiàn)一處，嚴(yán)肅處理一處，絕不姑息縱容。同時面向全社會接受監(jiān)督，盡快設(shè)立旅游警察等機(jī)構(gòu)。

三、長效機(jī)制為旅游市場護(hù)航

1.政府打破現(xiàn)有權(quán)利格局，建立長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管

旅游市場亂象屬于冰凍三尺非一日之寒，那么解決問題也不可能是一朝一夕就能做到的。面對旅游市場危機(jī)，各地政府不僅要出臺具體辦法履行維護(hù)市場秩序的義務(wù)，而且要充分利用社會信用、輿論等媒介給予柔性的負(fù)面測評，并形成長效機(jī)制，常態(tài)化，標(biāo)本兼治，從表象入手，但以打破行業(yè)潛規(guī)則，打破內(nèi)在利益鏈為根本，形成“政府監(jiān)管+媒體跟蹤+社會監(jiān)督”的全方位監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“行政執(zhí)法+刑法執(zhí)法”無縫銜接，構(gòu)成“行政處罰+司法判罰”的軟硬兼施的管理手段。同時加強(qiáng)對旅游社的管理，采用連帶責(zé)任制，即員工出現(xiàn)欺詐行為時，個人要處理，企業(yè)必須承擔(dān)連帶責(zé)任。

在問題的防范過程中，運(yùn)用“暗訪+巡視”的方式主動發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。在問題的處理過程中，建立多部門聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，徹底改變公安、工商、物價(jià)、交通、旅游等部門權(quán)責(zé)不清，相互推諉的現(xiàn)狀。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠第一時間接受游客投訴、報(bào)警、求助和咨詢等，并對其做出反應(yīng)。一旦發(fā)現(xiàn)問題，有權(quán)利對違法違規(guī)企業(yè)或個人采取相應(yīng)措施。在法律法規(guī)制定的過程中，形成案例立法，整理著名的旅游案例，將其調(diào)研、處置或判罰結(jié)果，向社會詳細(xì)說明，形成以后執(zhí)法判罰的依據(jù)。

2.快速確立旅游警察權(quán)限，做到權(quán)責(zé)分明

目前我國為了解決旅游市場亂象，主要引入旅游警察。但旅游警察是否是萬能的？如何根據(jù)我國的具體情況設(shè)置旅游警察的權(quán)利和職責(zé)？比如希臘的旅游警察享有涉外管轄權(quán)，遇到一些旅游公司或?qū)в蔚膼盒愿偁幮袨?，還要享有當(dāng)場處置權(quán)。我國旅游警察在這些方面還需要進(jìn)一步的完善，既不能權(quán)利過小，也不能過于寬泛。

3.游客維權(quán)意識增強(qiáng)，倒逼市場自治

從向有關(guān)部門投訴“黑導(dǎo)游”、“強(qiáng)制購物”，到媒體暗訪曝光，再到病毒式傳播的“青島天價(jià)大蝦”，旅游市場被曝的問題越來越多，游客吐槽的也越來越有理有據(jù)，這一方面凸顯了旅游市場問題的嚴(yán)重性，另一方面也說明游客的維權(quán)意識越來越強(qiáng)，行為表現(xiàn)也越來越理性，這有助于利用需求倒逼供給方自我提升，實(shí)現(xiàn)社會的全面監(jiān)督，引導(dǎo)市場自治。